...Fernando Henrique foi Castello Branco e Lula, outro Médici. O ciclo econômico do regime militar se repete
No Brasil, nem a sociedade nem as elites que tomam as decisões têm convicção de que os mercados precisam de liberdade para funcionar bem. A adoção de políticas favoráveis a essa liberalização vem e vai em ciclos. Normalmente, um ciclo desses começa por causa de um cenário externo, que nos joga em direção à liberalização. No entanto, choques também externos que atinjam a economia servem de pretexto para que o penoso processo seja abandonado. A elite dirigente se volta, então, ao remédio de sempre: o Estado.
Que fique claro, não o Estado em sua função fundamental de tributar a sociedade e, em troca, oferecer serviços de seguro social, que protejam o cidadão das oscilações e riscos naturais de uma economia de mercado. Não o Estado que exerça seu saudável papel de reduzir as desigualdades herdadas do passado e as construídas pelo funcionamento do mercado. O Estado que se busca como remédio teria a capacidade de promover o desenvolvimento. Teria a capacidade de vislumbrar, por algum critério, quais setores produtivos são prioritários e dirigiria a eles os esforços públicos e privados.
Diferentemente do que se pensa, há conflito entre os dois Estados. O Estado de bem-estar social e o Estado desenvolvimentista disputam verbas do orçamento público. Não é por outro motivo que, dos anos 1950 aos 1970, no período do nacional-desenvolvimentismo, o Estado brasileiro investiu, em média, ridículo 1% do PIB em educação fundamental. Ao mesmo tempo, a taxa anual de crescimento da população beirou 3%. A conseqüência desse subinvestimento em educação foi a tragédia social dos anos 1980: favelização das grandes cidades, deterioração dos espaços públicos e explosão da criminalidade.
A falta de convicção da elite dirigente, à direita e à esquerda, nas instituições liberais de regulação econômica produz ciclos que se repetem com surpreendente semelhança. Não se requer do analista capacidade superior de observação para enxergar a repetição compulsiva, nem se trata de repetição burlesca de tragédias anteriores. Trata-se de repetição simples, como se a sociedade teimasse em não aprender. Nos últimos 50 anos, vivemos dois ciclos idênticos, em que um cenário externo leva à liberalização econômica. Depois, retomamos o crescimento, o cenário externo muda, recuamos nas reformas, estatizamos a economia e, no fim, reduzimos novamente nosso potencial de crescimento.
O primeiro desses ciclos iniciou-se no governo do presidente Humberto de Alencar Castello Branco (1964 a 1967), em seguida ao golpe que instituiu a ditadura militar. Os Estados Unidos e a Europa Ocidental cresciam vigorosamente. O Programa de Ação Econômica (Paeg) do novo governo brasileiro, entre outras medidas, promoveu uma reforma tributária, trabalhista, creditícia e monetária, além da redução das tarifas de importação, o que abriu a economia ao comércio exterior. Um conjunto enorme de leis e emendas constitucionais somente possíveis em períodos de exceção criou as bases para a retomada posterior do crescimento. A maturação das reformas institucionais do Paeg, em associação com um ciclo de crescimento da economia mundial, produziria as fortíssimas taxas de crescimento observadas no período do "milagre econômico", até os anos 1970.
Mas o primeiro choque externo do petróleo, em 1973, interrompeu o período do milagre. A resposta da política econômica, sob o presidente Ernesto Geisel (1974 a 1979), foi expandir o papel do setor público na função de promotor do desenvolvimento. Uma solução alternativa teria sido permitir a desaceleração ou até o encolhimento da economia, por certo período, para que os diversos setores absorvessem a perda de renda. Essa perda era real, já que o que o Brasil importava (petróleo) se tornara relativamente muito mais caro do que o que o país exportava. Mas admitir essa realidade estava fora de questão. Naquele momento, a sustentação política do regime de exceção dependia do crescimento.
O governo lançou um segundo Programa Nacional de Desenvolvimento (II PND). O plano exigia atrair capital externo, para compensar a falta de poupança doméstica e manter o ritmo dos investimentos. Houve forte endividamento de empresas privadas, com aval do Tesouro Nacional, para bancar projetos duvidosos. Futuramente, essa dívida seria estatizada. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) passou a atuar mais intensamente. Ficaram famosos os empréstimos do banco com juros nominais prefixados, num período de inflação ascendente. Começou um descasamento no balanço do setor público: seu ativo - ou os créditos que acumulava com o setor privado - era expresso nominalmente, em moeda nacional. Seu passivo - ou a dívida com o setor privado doméstico e externo - era atrelado a algum índice de preços ou ao dólar. À origem do problema era clara: o governo e agências do governo tomavam dinheiro pagando juros mais altos e emprestavam dinheiro cobrando juros mais baixos.
Além da mão pesadíssima do Estado na direção do investimento e seu envolvimento financeiro direto, assumindo riscos monumentais, houve um processo de convivência com a inflação e diversas tentativas de controle direto de preços. Outro elemento importante do pacote foi a adoção, nos projetos incentivados pelo setor público, de objetivos ambiciosos e irrealistas de conteúdo nacional e de internalização praticamente de toda a indústria de bens de capital. A economia se fechou ao comércio internacional. O resto da história é conhecido e triste. Tornamo-nos, nos anos 1980, uma nação comparativamente mais pobre, desigual e atrasada.
Diversos estudos mostram que a aceleração do crescimento no período do milagre econômico foi essencialmente um fenômeno de produtividade. Ou seja, com um mesmo nível de crescimento do uso do trabalho e do capital, a economia passou a ser capaz de crescer mais. A precedência temporal do Paeg e a natureza do crescimento no período posterior - resultante de forte avanço da produtividade - sugerem que o milagre econômico resultou da melhora institucional promovida pelo Paeg. Há toda uma literatura teórica e empírica recente que sugere que a produtividade resulta de melhoras institucionais.
Estamos agora no ponto ruim de um segundo ciclo, igual àquele encerrado nos anos 1970. Observamos a aceleração de crescimento na passagem do governo de Fernando Henrique Cardoso para o governo Luiz Inácio Lula da Silva. A aceleração, de pouco mais de 1,5 ponto percentual, foi integralmente fruto da aceleração da produtividade. Não houve aceleração nas taxas de crescimento das horas trabalhadas nem do estoque de capital. Não coincidentemente, a aceleração do crescimento foi precedida por um período de liberalização da economia, desta vez bem mais longo que o do governo Castello Branco. A reforma feita na democracia é mais custosa e lenta do que na ditadura, mas também mais sólida.
O longo período de reformas da economia que abriu o novo ciclo iniciou-se antes do governo FHC, com a abertura no governo Fernando Collor de Mello. Terminou nos primeiros três anos do governo Lula, quando, com Antonio Palocci à frente do Ministério da Fazenda, muitas reformas elevaram a eficiência da intermediação financeira e permitiram o funcionamento de diversos mercados. A crise deflagrada pelas hipotecas de má qualidade nos Estados Unidos, em setembro de 2008, serviu de justificativa para que houvesse forte inflexão na política econômica. Isso nos jogou na fase final do ciclo. Entre outros elementos, a mudança na política econômica inclui:
- alteração no regime de câmbio flutuante para fortemente administrado. Nos últimos anos, vigora na prática o regime de câmbio fixo;
- tolerância com inflação maior. Há percepção generalizada de que o Banco Central trabalha com uma meta informal de 5,5% ao ano de inflação;
- controle de preços para tentar conter a inflação. Isso é visível nos combustíveis e na política de desoneração tributária;
- expansão do papel do BNDES na intermediação do investimento. Como nos anos 1970, as opções do banco são altamente questionáveis. Não há literatura que sustente que a política de criar empresas campeãs nacionais alavanque o crescimento;
- tendência a fechar a economia ao comércio internacional;
- direcionamento da política de desoneração tributária a alguns setores ou bens, em vez de estendê-la de forma equitativa a todos os setores produtivos;
- aumento do papel do Estado e da Petrobras no setor de petróleo. Isso ocorreu com o novo marco regulatório para o pré-sal. Ele dificulta os novos leilões de áreas a explorar;
- aumento da dificuldade do governo federal para desenhar leilões de concessão de serviços de utilidade pública.
Esse conjunto de medidas de política econômica responde, em parte, pela redução do potencial do crescimento da economia a que temos assistido nos últimos anos. Desde a saída de Palocci do Ministério da Fazenda, completou-se a última etapa da repetição: a excessiva intervenção do Estado reduz a eficiência da economia e nos leva de volta a níveis baixos de crescimento.
Essa interpretação é de um pesquisador que se filia à visão institucionalista do desenvolvimento econômico. Um pesquisador formado na tradição do estruturalismo latino-americano considerará essencialmente correto o pacote de políticas adotado desde a inflexão na condução de política econômica de 2008. A convivência de diferentes visões de mundo ou ideologias é inerente à ciência social. A complexidade do fato social impede que haja experimento empírico capaz de dirimir divergências.
Do ponto de vista da economia política, não há, na sociedade brasileira, uma sólida base de apoio e consenso favorável ao Estado desenvolvimentista. Há, sim, forte consenso favorável ao Estado de bem-estar social. Suas bases foram estabelecidas na Constituição de 1988 e, eleição após eleição, têm sido referendadas pelos eleitores. Não enxergo a possibilidade de qualquer grupo político ter como agenda a redução do Estado de bem-estar social. Mas, se persistir a dificuldade do novo desenvolvimentismo em produzir crescimento, é natural esperarmos uma ou mais candidaturas defendendo um modelo mais liberal na economia.
Samuel Pessoa é pesquisador associado do Ibre-FGV e sócio da consultoria de investimentos Reliance.
Ajuda para quem não precisa
Generoso como no passado, o BNDES liberou dinheiro barato para empresas com caixas forrados de recursos. Quem paga a conta é a sociedade.
Isabel Clemente
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) foi criado nos anos 1950 para financiar grandes projetos de infraestrutura num país fechado ao mundo, sem dinamismo e com muita inflação. Passados 60 anos, o país e o mundo mudaram, mas o BNDES, presidido agora pelo economista Luciano Coutinho, repete uma estratégia dos tempos do regime militar, período em que a instituição foi comandada por nove anos pelo engenheiro Marcos Vianna. Como no passado, o BNDES voltou a ser um generoso financiador das grandes empresas. Até das que não precisam.
Um levantamento do economista Einar Rivero, da Economática, feito para ÉPOCA, revela casos exemplares. Três das maiores empresas do país pegaram R$ 30,3 bilhões emprestados do BNDES para complementar seus investimentos. Essas mesmas empresas tinham mais de R$ 51,5 bilhões disponíveis em caixa, recursos que tanto poderiam ser reinvestidos como distribuídos aos acionistas. A mineradora Vale tinha R$ 17,5 bilhões quando pegou um financiamento de R$ 3,88 bilhões no ano passado. A Oi, do setor de telefonia, exibia no balanço de 2012 pelo menos R$ 7,8 bilhões em caixa, mas preferiu financiar R$ 5,4 bilhões. Em 2009, quando fechou um financiamento de R$ 4,4 bilhões, guardava pelo menos R$ 7 bilhões. A Vivo, outra tele, financiou R$ 3 bilhões em 2011 e deixou R$ 1,8 bilhão em caixa. Vivo e Oi não quiseram se manifestar. A Vale informa ter diversas fontes para seus investimentos, e não apenas o BNDES.
"O dinheiro do BNDES deveria ser para projetos importantes com restrição de crédito, mas não é o que acontece. Basta olhar o balanço. Se a empresa tem recursos próprios, não precisa do BNDES", diz o economista José Roberto Afonso, especialista em contas públicas. Segundo o economista Raul Velloso, outro especialista em contas do governo, o que pode explicar o procedimento dessas grandes empresas de preferir pegar empréstimos junto ao BNDES a usar recursos próprios é uma operação financeira vantajosa. Como o financiamento a juros baixos do BNDES sai barato para as empresas, elas preferem pegar seus lucros e aplicá-los no mercado financeiro. "Pode estar havendo uma mera substituição de recursos pelas empresas", diz Velloso. Para ele, essa operação financeira pode explicar por que, apesar dos crescentes desembolsos do BNDES, que chegaram a R$ 156 bilhões no ano passado, os investimentos na economia brasileira, fundamentais para promover o crescimento econômico, caíram de 20,5% do Produto Interno Bruto (PIB), em 2010, para 17,4%, em 2012.
Um estudo de Ernani Teixeira Torres Filho e Luiz Macahyba, do Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (Iedi), dá uma pista sobre como a indústria está fazendo essa "substituição" de lucros por financiamentos dos BNDES em seus investimentos. Em 2002, a principal fonte de investimento das indústrias era a retenção do próprio lucro. Nada menos que 60% do investimento realizado. Em 2010, o padrão mudou. A retenção de lucro caiu à metade, enquanto a participação do dinheiro barato do BNDES como fonte do investimento dobrou (para 31% do total).
O efeito "substituição" aparece também numa pesquisa conduzida por Sérgio Lazzarini, professor de estratégia de empresas do Insper, de São Paulo. Ele queria saber se as empresas com ajuda do BNDES investiam mais que as empresas sem dinheiro do banco. Sua equipe avaliou 360 empresas ao longo de 15 anos. A conclusão é que o banco teve papel fundamental para alavancar investimentos entre 1995 e 2002, um período conturbado de crises para os países emergentes. Naquele período, as empresas do Brasil não conseguiam acesso ao capital externo. "Depois de 2002, não conseguimos mais detectar o efeito do BNDES. Os dois grupos de empresas, com crédito do banco e sem, investiam praticamente a mesma coisa", diz Lazzarini.
Um fenômeno parecido ao que ocorrera entre 1995 e 2002 ressurgiu na esteira da crise financeira internacional de 2008. O BNDES voltou a ajudar as empresas a sustentar seus investimentos. Como foi feito isso? Com o dinheiro do Tesouro Nacional - ou seja, do meu, do seu, do nosso. Passado o efeito mais agudo da crise, os repasses do Tesouro para o BNDES, pensados de início para compensar a escassez de recursos da crise, se tornaram praxe. Desde então, superaram a marca dos R$ 350 bilhões. Em 2006, esses empréstimos não chegavam a R$10 bilhões.
Surgiu assim uma nova e justificada preocupação: qual o custo para a sociedade desses empréstimos? Para emprestar ao banco, o Tesouro aumenta sua dívida pública. Ele emite títulos e se compromete a pagar juros acima daqueles cobrados pelo BNDES, diz o economista Mansueto Almeida, especialista em contas públicas. Além desse custo, há outros. O mais importante programa do banco é o Programa de Sustentação de Investimento (PSI). Ele dá financiamentos a empresas, com condições de pagamento supercamaradas. Os juros variam de 3% a 5,5% ao ano, e a carência para o início da amortização da dívida pelas empresas varia de três a 108 meses. No ano passado, o PSI liberou R$ 44 bilhões - R$ 21 bilhões para grandes corporações. Neste ano, terá R$ 100 bilhões para emprestar. O programa forçou os juros do BNDES, que já eram baixos, a cair ainda mais. Quem paga a diferença, de novo, é o Tesouro, diz Mansueto.
As transações entre BNDES e Tesouro são repletas de obscuridades, o que tornou um tema que já era espinhoso ainda mais difícil de acompanhar. Os empréstimos do Tesouro para o banco, que antes eram considerados despesas, viraram receita no balanço das contas públicas. É como trocar o sinal de uma operação matemática com uma canetada. "A cada semana, surge um truque novo. São operações complicadas com pouquíssima transparência", diz Mansueto, que vem dedicando tempo a decifrar as artimanhas do Tesouro. Todos esses "truques", diz ele, no final, elevam a dívida pública e impedem quedas na taxa de juros e na carga tributária. O custo desses subsídios é um mistério. Diante da falta de informações, o Tribunal de Contas da União determinou, no fim de 2012, que o Tesouro comece a deixar claro, nos balanços da União, o que gasta com os empréstimos ao BNDES. Mesmo com todas as injeções financeiras do Tesouro, o lucro do banco, no ano passado, caiu.
Um estudo dos economistas Gabriel Leal de Barros e José Roberto Afonso, do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas, destaca outro problema do BNDES: a alta exposição do banco à Petrobras, contrariando todas as regras de prudência bancária. Além de financiar algumas empresas, o BNDES tem participação em várias outras - e, entre elas, a Petrobras ocupa lugar de destaque. Somadas as participações que o BNDES tem na Petrobras mais financiamentos, o banco empregou quase 100% de seu patrimônio líquido de referência numa empresa só.
Para o BNDES, a exposição à Petrobras "é compatível com seu papel de banco de desenvolvimento e com a importância da empresa e do setor". O banco afirma que se esforça não só para "fomentar o financiamento de longo prazo", como também "para elevar a taxa de investimentos da economia brasileira". Por financiar a compra de conteúdo nacional, o BNDES afirma que há benefícios evidentes em sua política e reitera que concede "igual tratamento" às companhias brasileiras. Os porta-vozes da Fazenda afirmam que não há risco em suas operações porque os clientes pagarão ao BNDES e o BNDES retomará o dinheiro para o Tesouro. No passado, quem pagou essa conta foi a sociedade brasileira.
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