Crises, ressentimentos e compensações - EVERARDO MACIEL

O Estado de S.Paulo - 02/04/12


A Federação, instituída pela primeira Constituição republicana (1891), significou uma resposta de extração normativa às várias crises regionais do Império, dentre as quais ganharam destaque as revoluções pernambucanas de 1817 e 1824, e a Sabinada na Bahia, em 1837. Afonso Arinos de Mello Franco, a propósito, ressaltava que a questão federativa foi o grande problema do Império.

Especialmente no âmbito do federalismo fiscal, não raro propostas de reforma parecem desconhecer essa realidade e se deixam tomar por arroubos centralizadores, em nome de princípios doutrinários deduzidos de pretensões normalizadoras universais ou de manuais de organismos internacionais. O mito de instituição do IVA (imposto sobre o valor agregado), no Brasil, se enquadra nesse contexto.

IVA nada mais é do que um tributo sobre valor agregado incidente no consumo, tal qual o ICMS. Fomos o segundo país do mundo (a França foi o primeiro) a implantar o IVA, que aqui recebeu a denominação de ICM - expressão tecnicamente mais qualificada do que aquela, porque identifica o fato gerador do imposto (circulação de mercadorias) e não a sua forma de apuração (valor agregado).

O Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas, cobrado no regime do lucro real, é um tributo sobre o valor agregado, ainda que obviamente não incida sobre o consumo, o que evidencia a falta de precisão daquele termo. A opção por IVA, em lugar de ICMS, decorre apenas da preferência que se fez em favor de uma denominação produzida num país econômica e culturalmente mais desenvolvido do que o Brasil.

Não bastasse esse equívoco, algumas propostas perfilham a federalização do ICMS. Sem levar em conta os bons argumentos técnicos que a embasam, são projetos que simplesmente ignoram a história e subestimam a força política dos governadores e prefeitos. É possível ampliar os níveis de harmonização do ICMS, inclusive pela via infraconstitucional, sem que isso implique alterar a titularidade do imposto. Nem sempre o que é viável é bom, entretanto postular o inviável é perda de tempo e energia.

A guerra fiscal do ICMS, apesar das distorções e ineficiências que produz, deve ser entendida como uma fórmula esdrúxula adotada para suprir a inapetência da União para reduzir as disparidades inter-regionais de renda. Alguém, contudo, pode deixar de reconhecer que esses incentivos, posto que quase sempre ilegais, não tenham sido instrumentos eficazes para produzir alguma desconcentração econômica no País? Removê-los ou estabelecer uma disciplina legal para a matéria não é tarefa fácil. Soluções compensatórias, ainda que tortuosas, fincam raízes.

No Norte e no Nordeste, a guerra fiscal, em boa medida, se deve ao fracasso dos incentivos administrados pela Sudam e pela Sudene. Para empresas multinacionais, por exemplo, as vantagens de incentivo à conta do Imposto de Renda ficam condicionadas a acordos de bitributação, em que eles sejam expressamente admitidos. À falta deles, os incentivos são inócuos. De mais a mais, eles foram objeto de aviltantes práticas de corrupção.

A percepção de abandono pela União, naquelas regiões, produziu ressentimentos. Há uma generalizada queixa contra a hegemonia econômica do denominado eixo Sul-Sudeste. Essa animosidade explica a adoção de critérios fixos para a partilha do Fundo de Participação dos Estados (FPE), por meio da Lei Complementar n.º 62, de 1989, que beneficia amplamente os Estados daquelas regiões. Esse modelo, entretanto, foi julgado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, por afrontar o artigo 161, inciso II, da Carta Magna.

O Fundo de Recuperação Econômica do Espírito Santo (Funres) e o Fundo de Desenvolvimento de Atividades Portuárias (Fundap), englobando incentivos fiscais à conta do Imposto de Renda e do ICMS, foram instituídos no final dos anos 1960 como forma de compensar as perdas econômicas decorrentes da erradicação da cultura cafeeira, naquela mesma década. De igual forma, a destinação para os Estados e municípios de parcela dos royalties do petróleo extraído da plataforma continental, nos anos 1980, foi um meio para compensar o alegado esvaziamento econômico do Rio de Janeiro - Estado com marcantes ressentimentos pela perda da condição de capital da República.

Soluções voltadas para compensar desigualdades regionais e ressentimentos políticos, combinadas com um iníquo sistema de transferências voluntárias e uma pífia repartição de gastos públicos, prefiguram um federalismo fiscal inconsistente e demasiado vulnerável a crises.

Hoje, mais uma vez, vivemos uma crise federativa, em que despontam questões não triviais, como os critérios de rateio do FPE e dos royalties do petróleo, a guerra fiscal do ICMS, o comércio eletrônico interestadual e a indexação da dívida dos Estados e municípios. Sua superação exigirá boa disposição para negociar, tratamento conjunto daquelas questões, possibilitando a efetivação de compensações cruzadas, e implementação gradual das soluções, dissipando eventuais perdas ao longo do tempo.