Um caso de esquizofrenia? - MOACYR SERVILHA DUARTE

O ESTADÃO - 05/11


Ao se reconhecer como necessário contar com recursos financeiros e gerenciais da iniciativa privada para investimentos em infraestrutura, lançou-se um amplo programa para obras e melhorias nas áreas rodoviária e ferroviária e se anunciaram novos projetos para portos e aeroportos, além de se aproveitar o próximo fim de contratos de concessões de energia elétrica para reformular o setor.

As ideias já divulgadas vêm provocando grandes discussões entre especialistas e possíveis investidores, que, reservadamente, não manifestam entusiasmo pelas condições que se pretende estabelecer. Não apenas pela modelagem anunciada, mas por uma diferença substancial entre o que estabelece a legislação e o que é pretendido por setores importantes da burocracia governamental no que se refere à política tarifária.

De certa maneira, parece que se está buscando a volta a um modelo que vigorou no passado em nosso país e que é objeto de trabalhos acadêmicos e suas consequentes discussões. Trata-se do que foi aplicado às concessões de energia elétrica e de ferrovias implantadas a partir dos fins do século 19, outorgadas a empresas privadas, na maior parte, estrangeiras. A prática tarifária nessas concessões, em especial no setor elétrico, era baseada na remuneração pelo custo, sem maiores riscos, portanto, para os investidores.

Esse modelo funcionou bem até a década de 1940, quando as tarifas deixaram de ser atualizadas na forma prevista nos contratos. As concessionárias não puderam realizar investimentos e os serviços começaram a se deteriorar. A solução adotada foi encampar a maioria delas, com o governo assumindo o controle. Isso levou a uma situação paradoxal: o Estado passou a ser, ao mesmo tempo, concedente e concessionário. Um dos primeiros a chamar a atenção para esse problema foi o saudoso professor Ignácio Rangel, que passou a defender, na década de 1980, a volta da concessão de serviços públicos à iniciativa privada.

A confusão na mesma pessoa jurídica - o Estado - do poder concedente e do concessionário causou inúmeras distorções, sendo a principal delas o controle da tarifa para o combate à inflação, como o modelo propiciava. Isso gerou um crédito descomunal das concessionárias perante o poder concedente, o qual faria frente, contabilmente, às dívidas decorrentes dos investimentos feitos e dos custos operacionais não cobertos pela tarifa. Era a fatídica Conta de Resultados a Compensar (CRC), que correspondia à dívida do poder concedente para com a concessionária pela não atualização das tarifas. A situação só foi resolvida no início dos anos 1990, com a emissão de títulos do governo federal, entregues às concessionárias, que os utilizaram para liquidar as dívidas decorrentes da insuficiência da remuneração.

Foi sob o impacto dessa situação calamitosa, particularmente nos setores ferroviário e elétrico, que se elaborou a Lei das Concessões, quando se fez a opção, para as atualmente denominadas "concessões comuns", de definir a tarifa pelo preço resultante de processo licitatório, e não mais pelo custo.

Isso foi expressamente reconhecido na promulgação da Lei n.º 8.987, de 1995, como consta na página 21 da publicação Concessões de Serviços Públicos, da Presidência da República (Brasília, 1995): "Além desses aspectos, a lei inova, ainda, em quatro pontos importantes. Primeiro, todas as concessões passam a ter prazo determinado, renovando-se mediante licitação. Segundo, não há subsídios governamentais, impondo-se ao concessionário o risco empresarial. Terceiro, o usuário participa oficialmente da fiscalização da prestação dos serviços. Quarto, no que se refere à política tarifária para as novas concessões, será abandonada a regra de tarifação que garante uma remuneração fixa calculada com base nos custos incorridos - o que incentivava a ineficiência das empresas. A partir de agora adotar-se-á o critério do preço definido em contrato. Na revisão das tarifas é que se considerará a evolução dos custos das concessionárias".

Foi sob esses princípios que se realizaram as licitações para as concessões de rodovias, ferrovias e energia elétrica.

O que parece estar ocorrendo é que parte da burocracia governamental não concorda com as regras dessa legislação, que seriam parte do modelo "neoliberal" ou do "Consenso de Washington". Assim, desejar-se-ia voltar às condições das concessões de serviço público nos fins do século 19 e início do século 20.

A mudança pode ser feita mediante alteração da atual legislação, mas não pelo seu descumprimento, como parece ser o caminho preferido, possivelmente para não se abrir uma discussão clara a esse respeito. E talvez por falta de segurança quanto ao resultado de uma proposta de reforma da lei vigente, ainda que por medida provisória. Diante disso, buscar-se-ia limitar, utilizando vários artifícios, a remuneração do concessionário a um teto definido unilateralmente, o que, implicaria minimizar, também, os riscos para a iniciativa privada.

Como dizia o professor Ignácio Rangel, "a discussão entre privatistas e estatistas é uma tolice ou uma questão religiosa e não é disso que se trata. É uma questão de escolher o melhor caminho para desenvolver o País".

Se a opção é atrair a iniciativa privada para investimentos em infraestrutura, não bastam boas conversas, deve-se definir claramente a política tarifária a ser aplicada. As duas alternativas mencionadas são defensáveis, mas não se pode escolher a que se vai aplicar pelas circunstâncias do momento, especialmente após a celebração dos contratos de concessão.

Ter uma regra e não obedecê-la vai, a curto prazo, dificultar a atração de investidores e, a médio e longo prazos, trazer problemas para o próprio Estado e para os usuários, como a História ensina. A situação, abusando de terminologia da medicina, pode ser caracterizada como de "esquizofrenia burocrática". E quem vai sofrer as consequências do tratamento é toda a sociedade.