ROBERTO MACEDO - A lei pré-orçamentária e seus vetos

A lei pré-orçamentária e seus vetos

ROBERTO MACEDO 

O Estado de S.Paulo - 18/08/11

O orçamento público indica o estágio de desenvolvimento político de um país, pois revela o grau de respeito a regras democráticas restritivas do arbítrio dos governantes ao tributar e gastar. Para essa avaliação é primordial que o orçamento seja completo, com todos os tributos e gastos, e transparente, sem o que não será possível conhecer bem as finanças do governo. Também é primordial que o texto aprovado seja muito próximo do executado, sem o que terá também um ingrediente de ficção.

O orçamento é também indicativo do compromisso do governo com o crescimento econômico, porque se completo, transparente e crível ele mostra se a magnitude e a natureza dos gastos e tributos claramente o favorecem. Isso é particularmente importante nos países em crescimento, pois nos que o buscam em tempos mais recentes os governos usualmente têm papel maior do que o revelado na História dos países já desenvolvidos.

Nestes, se democráticos, o orçamento recebe grande atenção na esfera política e por parte da opinião pública. Suas diretrizes para a tributação e para os gastos públicos são seguidas atentamente nos meios econômicos, pois sinalizam os rumos de seu ente com maior influência no produto interno bruto (PIB).

No Brasil, na área orçamentária pública o País também está em desenvolvimento, com avanços e dificuldades tanto no Executivo como no Legislativo. O desinteresse da sociedade contrasta com a importância desse documento.

O maior avanço foi trazer a inflação para taxas civilizadas, pois as enormes de outrora impunham ficção à realidade. Antiga distorção é que parte do Orçamento é autorizativa, não de execução compulsória, ampliando o grau de arbítrio do Executivo.

A recente aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que estabelece regras para o Orçamento federal de 2012, e os vetos da presidente Dilma ao texto recebido do Congresso são ilustrativos de avanços, embora frustrados por vetos, e de dificuldades.

Boa surpresa foi ver que no Congresso, conhecida cidadela da gastança, foram aprovadas emendas muito adequadas à boa gestão orçamentária. Uma delas, a de que "... terá como diretriz o controle das despesas correntes discricionárias conjugado com o aumento real dos investimentos públicos". Outra: o "... crescimento das despesas correntes primárias discricionárias, exceto (...) de saúde e educação, não poderá superar o dos investimentos públicos...".

Ora, é sabido que o Brasil investe muito pouco na ampliação de sua capacidade produtiva. Em particular, o governo, embora arrecade parcela expressiva do PIB, tem sua taxa de investimentos ridiculamente baixa como proporção do mesmo PIB. Entre eles, são menosprezados os de ampliação e melhoria da infraestrutura (estradas, metrôs, aeroportos e saneamento, entre outros itens).

Todos de acordo com a necessidade de ampliá-los? Não. A presidente Dilma vetou essas duas regras, alegando que a "... observância da restrição (...) amplia a rigidez a que já se encontra submetida a utilização dos recursos (...) do orçamento...". Além de simplista, o argumento é falso, porque a regra daria força ao Executivo para enfrentar a rigidez imposta pela forte expansão dos gastos de custeio no governo Lula e as novas pressões para ampliá-los. Perdeu o crescimento econômico.

Outra emenda vetada foi a do senador Aécio Neves (PSDB-MG). Dispunha que toda "... emissão de títulos da dívida (...) do Tesouro Nacional, quaisquer (...) a finalidade e a forma da emissão, e a despesa a que fará face, (...) serão consignadas na lei orçamentária e nos créditos adicionais". O objetivo principal era impedir que o Orçamento continuasse incompleto, pois há outro paralelo, e discricionário, na esfera do BNDES, que vem recebendo dezenas de bilhões de reais levantados com dívida do Tesouro, para operações de crédito realizadas por critérios nada transparentes e sem o crivo do Congresso.

No veto, a presidente disse que a medida "... representaria (...) sinalização prévia de emissões estratégicas (...), com impactos e riscos à gestão da Dívida Pública...". Ora, o que está em jogo é precisamente a "estratégia" dessas emissões e o risco que trazem em face da contínua ampliação da dívida. Em entrevista ao jornal Valor de terça-feira, o senador também rebateu tecnicalidades orçamentárias usadas para defender o veto.

Apesar dessas e de outras boas disposições, como a de fixar um teto restritivo para o déficit final do Orçamento, o Congresso insistiu na sua mesmice ao defender prioridade ao dinheiro para as emendas parlamentares. De utilidade muito discutível, o valor de várias delas, com a espuma que encobre sua transparência, costuma vazar por ladrões do tanque de recursos do governo. Há as que surgem até no noticiário policial, como recentemente. O veto justifica-se, mas não resolve o problema, pois a disputa por essas emendas está no cerne das pendengas do Executivo com a "base aliada" no Congresso, também aliada à sua forte disposição de quitar seus penduricalhos orçamentários.

Nos EUA emendas desse tipo são chamadas de porcarias e estão sob permanente escrutínio e censura de ONGs empenhadas na boa gestão orçamentária. Aqui há muito que avançar, como na discussão do papel dos congressistas como efetivos representantes dos eleitores e a enorme dificuldade que estes têm de seguir o que cada um deles faz. Na Câmara, uma das razões disso é o sistema eleitoral proporcional, e não distrital.

Escolhi como tema a LDO um tanto cético quanto ao interesse do leitor por ele e não foi fácil optar pela forma de abordá-lo. A quem tiver maior apetite pelo assunto sugiro consultar as razões dos 32 vetos com que a presidente cortou tanto na carne como na gordura do texto que recebeu (www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/msg/vep-312.htm).

ECONOMISTA (UFMG, USP E HARVARD), PROFESSOR ASSOCIADO À FAAP, É CONSULTOR
ECONÔMICO E DE ENSINO SUPERIOR