Desde a descoberta das reservas petrolíferas nos campos da Bacia de Santos na camada pré-sal, o governo sinaliza que alterará o marco regulatório do setor. Alega que o grande volume dessas reservas reduziu o risco exploratório e criou, portanto, uma nova situação, que requer alteração no marco institucional criado pela Lei nº 9.478, de 1997.
A discussão suscita duas questões de naturezas totalmente distintas. Primeiro, o governo avalia que a forma contratual entre a empresa que explora a reserva e a União tem de ser alterada. Ele considera a forma de partilha a mais adequada, em oposição à concessão. Segundo, o governo julga que a forma de repartição da renda pública gerada pela exploração deva ser repactuada. As rendas cresceram em demasia e não é justo que poucos entes federativos abocanhem parcelas tão expressivas. A repactuação federativa da renda petrolífera constitui questão distributiva. No momento oportuno o Congresso se pronunciará. E não há vínculo entre a forma contratual que a União celebrará com as empresas petrolíferas e a distribuição federativa da renda gerada.
Por sua vez, a forma de contratação mais adequada aos interesses nacionais suscita três outras questões: 1) se a propriedade das reservas é transferida à empresa privada - pelo tempo de vigência da concessão e segundo as condições contratuais - ou se essa propriedade continua da União; 2) qual será o mecanismo utilizado para remunerar o Estado e qual será o valor da remuneração; e 3) o grau de controle que o Estado terá do ritmo de exploração com o objetivo de resguardar a melhor estratégia de lavra do ponto de vista do interesse coletivo.
No marco institucional vigente há a transferência à empresa concessionária da propriedade sobre as reservas. Essa transferência não me parece perigosa. Por um lado, é muito simples o governo controlar a quantidade produzida. Por outro, os preços dos recursos extraídos são de conhecimento público. A conversão das unidades físicas produzidas em receita depende de uma simples conta de multiplicação das quantidades pela cotação. É simples o Estado determinar o valor da renda que lhe cabe.
No que se refere às diversas formas de remuneração do setor público, o marco vigente no Brasil é bem flexível. A Lei nº 9.478 estabelece três: o bônus que é pago no momento da assinatura do contrato de concessão, o royalty que é calculado sobre o faturamento da atividade e a participação especial que é calculada sobre a receita líquida. A única rigidez da lei atual é a obrigatoriedade do pagamento de royalty. Por isso não é possível um contrato puro de partilha.
Se o óbice que o governo tem com relação ao atual marco institucional é este, basta uma emenda que desobrigue esse pagamento na lavra na camada pré-sal.
Tem sido corrente a alegação de representantes do governo de que a forma contratual precisa ser alterada por causa da necessidade de garantir que o Estado se aproprie de uma maior parcela das receitas. Ora, a participação especial pode ser calibrada para atingir essa meta. A nova realidade do pré-sal pode ser acomodada com uma simples alteração do Decreto presidencial 2.705, de 3/8/1998, que estabelece os termos da participação especial.
Finalmente, a Agência Nacional do Petróleo (ANP) está dotada de instrumentos para garantir que o ritmo de exploração do pré-sal atenda ao interesse público. Além de controlar a velocidade de concessão de blocos nos leilões, cabe à ANP verificar se as empresas estão observando as melhores práticas da indústria, que garantem as melhores taxas de aproveitamento das reservas.
A diferença essencial entre o contrato de partilha de produção e o de concessão, como praticado no Brasil, é que na partilha o Estado é proprietário de parcela da produção física de óleo ou gás, enquanto no contrato de concessão o Estado tem direito a parcela da renda gerada. A propriedade do petróleo permite que o Estado se lance na atividade de comercialização do óleo. Discordo que essa deva ser uma atividade pública.
O marco institucional vigente capacita a ANP de amplos instrumentos regulatórios para que a agência possa defender o interesse público. Não parece haver vantagens na alteração regulatória do setor. A afirmação de que a descoberta de expressivas reservas nos campos petrolíferos da camada de pré-sal justifica essa alteração é um claro non sectur.
É preciso que o governo demonstre à sociedade que o marco vigente não é aparelhado para regular elevados volumes de produção. Isso ainda não ocorreu. |
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