A mudança do arcabouço jurídico-institucional na década de 1990 estimulou o aumento da participação do setor privado no setor de infraestrutura. O Estado passou a ter um papel mais voltado para o planejamento, formulação de políticas e regulação dos mercados, enquanto o setor privado ganhou protagonismo como investidor e operador destes serviços. Os investimentos privados ganharam corpo e passaram a ser majoritários no balanço de investimentos entre os setores público e privado.
A partir da segunda metade dos anos 2000, assistiu-se à reversão deste quadro. Houve presença crescente do setor público no processo de investimento – com mobilização de recursos do orçamento federal, de empresas estatais e um estímulo ao financiamento dos projetos por meio de bancos públicos – e perda progressiva de qualidade da regulação. Os investimentos em infraestrutura capitaneados por investidores privados foram financiados, sobretudo, por recursos transitados por estruturas estatais.
A questão que se coloca no momento é qual deveria ser o foco para uma retomada consistente dos investimentos em infraestrutura no Brasil e qual a dinâmica que podemos esperar nos próximos anos. Há enormes obstáculos, incluindo incertezas políticas, macroeconômicas e regulatórias; retração da demanda; deterioração da capacidade financeira dos investidores; fragilidade fiscal; falta de espaço para ampliação dos balanços dos bancos públicos; e um mercado de capitais de dívida doméstico ainda incapaz de suprir os recursos necessários.
Neste contexto, as prioridades para a atração de investimentos passam pela estabilidade macroeconômica, o fortalecimento da regulação e o desenvolvimento de mecanismos de financiamento privado. Há bons sinais nesta direção. A edição da Medida Provisória (MP) n.º 727/2016, que instituiu o Programa de Parcerias de Investimentos (PPI), vai ao encontro dessas prioridades. A MP incentiva as boas práticas regulatórias, cria um fórum de coordenação de esforços e promove mecanismos alternativos para a elaboração de bons projetos. Manifestações na direção da efetiva independência das agências reguladoras reforçam o caminho de construção de uma regulação mais clara, estável e previsível, que é central para a redução dos riscos percebidos pelo setor privado.
Em um momento delicado de escassez de recursos, a prioridade dada ao setor de infraestrutura nos desembolsos do BNDES também é positiva. Agora já é possível pelo menos vislumbrar um cenário de progressiva convergência entre as condições dos recursos ofertados pelo banco e aquelas disponíveis por meio de financiamento privado. Esta convergência se- rá um dos motores para que, futuramente, ocorra a efetiva e desejável complementaridade entre os desembolsos públicos e os recursos do mercado de capitais no financiamento dos investimentos.
No curto prazo, é de esperar que os projetos levados ao mercado de forma bem-sucedida se concentrem em concessões de ativos já existentes (brownfields), em que o histórico de demanda e de operações já é conhecido, e em Parcerias Público-Privadas (PPPs) que tenham asseguradas fontes de recursos estáveis e garantias sólidas.
Por outro lado, pode-se esperar também um “freio de arrumação” em todo o processo. Há projetos elaborados há dois ou três anos que não refletem mais as expectativas atuais de demanda e a remuneração necessária para atrair o setor privado. A revisão e a organização desses estudos são relevantes para garantir a consistência técnica nos leilões e criar uma sequência ordenada de projetos, permitindo uma melhor programação dos agentes privados e a maximização dos benefícios para o setor público e para a sociedade. Os sinais recentes são de que estamos ingressando novamente em uma fase em que o setor privado ganha protagonismo. Porém, as restrições conjunturais e estruturais devem levar a uma decolagem suave dos investimentos.
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