CECÍLIA OLIVIERI, MARCO ANTONIO CARVALHO TEIXEIRA E MARIA RITA LOUREIRO

Controle governamental

CECÍLIA OLIVIERI, MARCO ANTONIO CARVALHO TEIXEIRA E MARIA RITA LOUREIRO 

O ESTADO DE SÃO PAULO - 12/10/10

No Estado democrático brasileiro, o controle da administração pública tem dupla finalidade: garantir conformidade com a lei e os princípios de impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência na gestão pública - ou seja, o bom uso do dinheiro público - e, igualmente, permitir a responsabilização política dos governantes eleitos e dos funcionários públicos, que exercem o seu poder em nome do povo - na medida em que os políticos e os burocratas exercem o seu poder em nome do povo e ao povo devem prestar contas.

Os principais órgãos de controle governamental, no âmbito federal, são o Tribunal de Contas da União (TCU), a Controladoria-Geral da União (CGU), o Ministério Público (MP) e a Advocacia-Geral da União (AGU). Nos planos dos governos estaduais e municipais atuam os respectivos tribunais de contas, os órgãos de controle interno e os Ministérios Públicos.

O debate público sobre esse tema tem ignorado a importância dos controles, vendo-os como formalidades burocráticas e mesmo desconsiderando sua relevância para a democracia. Tal visão muito provavelmente ocorra por desconhecimento dos recentes avanços e aperfeiçoamentos por que vêm passando esses órgãos no Brasil após a redemocratização - em especial o TCU e a CGU -, o que os aproxima dos modelos vigentes em outros países democráticos.

Como auxiliares do Poder Legislativo no exercício da fiscalização financeira sobre o Poder Executivo, os tribunais de contas têm modernizado seus procedimentos relativos aos controles sobre a eficiência da gestão, diminuindo os aspectos processuais. No caso do TCU, por exemplo, seu pessoal está entre os mais bem qualificados do País - assim como o de vários Estados da Federação.

A CGU - criada em 2001, como ápice das reformas do sistema de controle interno que ocorreram desde 1994 -, por sua vez, é um órgão do próprio Executivo, responsável pelas atividades de corregedoria, combate à corrupção e controle interno do governo federal. Na função de controle interno, está encarregado de verificar a conformidade legal dos atos dos gestores federais e a eficiência dos principais programas governamentais e de órgãos e empresas públicas.

De modo geral, desde a Constituição de 1988 o sistema de controle vigente no País apresenta dois problemas, que não são discutidos pela mídia nem, até agora, por nenhum dos candidatos à Presidência da República nesta eleição.

O primeiro refere-se à articulação da atuação dessas instituições, que, embora tendo o mesmo objetivo (controlar a administração pública), atuam com instrumentos e poderes diversos. O alcance dos controles, tal como definido na legislação, permite que se monitore desde a legalidade dos atos do governo até complexas decisões técnico-políticas, como a construção de hidrelétricas (como é o caso de Belo Monte, cujas obras chegaram a ser paralisadas por ação do Ministério Público) e a transposição de rios. Essa grande amplitude dos controles é, em princípio, boa, pois garante responsabilização e transparência, que são valores fundamentais para a democracia e a gestão eficiente. Entretanto, a falta de articulação entre as atividades de fiscalização dessas instituições pode levar a ineficiências como a dispersão e o retrabalho.

O segundo problema diz respeito à capacidade dos gestores de prestar contas à sociedade e aos órgãos de controle de forma rotineira. Apesar dos avanços recentes em várias áreas, a administração pública ainda preserva duas graves deficiências:

O baixo investimento nas atividades de gestão orçamentária e de contratos, em termos de qualificação dos recursos humanos e de organização e modernização dos procedimentos;

e, no caso da União, insuficiente estruturação dos órgãos governamentais para lidar com a enorme descentralização das políticas públicas, ou seja, para gerir e controlar recursos federais que são implementados pelos Estados e municípios.

Os recorrentes escândalos de desvios de recursos federais em várias unidades subnacionais evidenciam a fragilidade do controle na aplicação desses recursos e a necessidade de investimentos em sistemas federais de monitoramento e avaliação.

Se os processos administrativos estiverem bem organizados e se as atividades de monitoramento e avaliação passarem a existir de forma consistente e rotineira nas três esferas de governo, a prestação de contas aos órgãos de controle deixará de ser uma atividade sentida pelos gestores como extemporânea, ou seja, inesperada e inoportuna.

Para aprofundar esse debate, entretanto, é preciso avançar em duas questões.

A primeira é a clareza da diferença entre o papel dos órgãos de controle e o dos órgãos gestores: o papel dos "controladores" é identificar irregularidades e ineficiências e indicar mecanismos para evitá-las. Os órgãos de controle não podem se substituir ao gestor e tomar as decisões sobre a implementação das políticas públicas.

Em segundo lugar, enquanto os problemas de gestão - desorganização dos processos, debilidade do monitoramento e da avaliação das políticas - não forem resolvidos pela própria administração, os órgãos de controle continuarão apontando os mesmos problemas e as mesmas falhas.

Apesar do que se diz no "senso comum", vontade política não é suficiente para fazer as políticas públicas saírem do papel. É necessário estruturar os órgãos da administração e capacitar os funcionários nas técnicas de gestão mais modernas, em consonância com os princípios do serviço público e os ditames da democracia representativa.

RESPECTIVAMENTE, PROFESSORA DO CURSO DE GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DA EACH-USP, PROFESSOR DO DEPARTAMENTO DE GESTÃO PÚBLICA DA FGV-SP E PROFESSORA DO DEPARTAMENTO DE GESTÃO PÚBLICA DA FGV-SP E DA FEA-USP