Há espaço para atuação do banco, desde que para complementar o papel do mercado privado de crédito
A ruidosa saída de Joaquim Levy da presidência do BNDES pôs a nu a ausência de estratégia do governo Bolsonaro em relação à instituição. Até aqui, como exceção, o único objetivo explicitado pelo Ministério da Economia em relação ao banco é o de obter o máximo de devolução dos recursos que lhe foram emprestados pelo Tesouro durante a tenebrosa gestão petista. Além disso, Bolsonaro e seu entorno querem a abertura da "caixa preta" da instituição, seja lá o que isso significa.
Deve ser reconhecido que na administração de Michel Temer houve avanços importantes em relação ao banco, com a correção de algumas das distorções acumuladas nas gestões anteriores. Além do início da devolução de recursos ao Tesouro, a criação da TLP em substituição à TJLP e a cessação de linhas de crédito a taxas prefixadas subsidiadas praticamente eliminaram as principais fontes de subsídio nas novas operações da instituição.
Como consequência, os desembolsos do banco caíram do pico de R$ 190 bilhões em 2013 para cerca de R$ 70 bilhões no ano passado, o menor nível nominal desde 2007. Tais ajustes nas condições das operações do BNDES e a queda da taxa básica de juros tornaram o mercado de capitais uma opção mais favorável notadamente para as grandes empresas, como indica o expressivo aumento das emissões de debêntures e outros títulos privados de renda fixa no biênio 2017-2018.
Em razão disso, o novo governo encontrou o BNDES em melhores condições para contribuir de maneira responsável para o crescimento sustentado da economia brasileira, exercendo um papel complementar ao mercado de crédito privado, e não mais o substituindo e inibindo como ocorria durante o interregno petista. A indicação do ex-ministro Levy pareceu um bom começo, tendo em vista as qualificações do economista. Infelizmente, a ele não foi dada a oportunidade de reposicionar o banco no contexto de uma agenda econômica liberal patrocinada pelo ministro Paulo Guedes.
A nomeação recente do secretário adjunto de desestatização, Gustavo Montezano, para a presidência do BNDES parece sinalizar a intenção do governo de que o banco desempenhe um papel de relevo na política de privatização do governo federal, nos moldes de sua atuação durante os governos Collor, Itamar e FHC. Entendo que o uso da instituição como agente do processo de privatização seria uma opção acertada, haja vista a qualidade e experiência de seu corpo técnico vis-a-vis outros setores da burocracia federal. Porém, numa visão de médio e longo prazos, o banco necessita ter outros objetivos estratégicos, tendo em vista o caráter exaustivo e temporalmente limitado da venda de ativos produtivos do setor público.
Nesse sentido, cabe ao novo presidente da instituição aportar ao BNDES uma perspectiva mais de longo prazo, que vá muito além da devolução dos recursos emprestados pelo Tesouro e da participação do banco no processo de desestatização, sem minimizar, é claro, a importância desses objetivos para a gestão macroeconômica e para a reforma do Estado.
Numa visão liberal mais extrema, não haveria espaço para a existência de um BNDES. Bastaria, no máximo, uma correta (e módica) regulação do Estado para que o mercado financeiro e de capitais desempenhassem bem suas funções alocativas, maximizando o retorno social e alavancando o crescimento da produtividade. Mas no mundo real existem falhas de mercado e externalidades que continuarão a justificar a existência de uma instituição como o BNDES, ainda que uma "revolução liberal" atinja a economia brasileira na próxima década.
Nessas condições, um bom programa para o BNDES nos próximos anos deveria focar a atuação da instituição em situações em que sejam identificadas falhas de mercado, ao tempo que o banco deveria deixar definitivamente de representar um peso e um risco adicional para as finanças públicas. Com esses balizamentos, o BNDES não teria o gigantismo patológico que adquiriu durante a gestão do PT, mas poderia contribuir de maneira muito mais efetiva para o crescimento econômico do país.
Do lado de seu "funding", deveria ser expressamente vedada a captação de recursos, sob qualquer modalidade, pelo banco junto ao Tesouro Nacional, assim como a concessão de garantias deste nas operações da instituição (como ocorreu no malfadado financiamento a Cuba). Caberia ao Tesouro apenas assegurar a capitalização adequada do banco, que deveria obedecer integralmente às normas prudenciais fixadas pelo Banco Central para as instituições bancárias. Nesse contexto, não vejo como negativa a proposta do relator da reforma da previdência de cessar os repasses do FAT ao banco; o equívoco é considerar que o desvio de tais recursos para a previdência seja substituto da reforma dos regimes de benefícios.
Quanto a suas operações de crédito, é possível identificar várias situações em que a atuação do BNDES pode adicionar valor e contribuir para melhorar o desempenho da economia e reduzir as desigualdades. Um exemplo é o setor de saneamento, onde há claras externalidades positivas no campo da saúde pública. A participação em operações de financiamento a investimentos em infraestrutura também deveria estar no foco do banco, muito embora aqui especialmente se deva ter atenção para não se desestimular o fluxo de recursos do mercado de crédito privado.
Em suma, há espaço de sobra para a atuação do BNDES nas próximas décadas, desde que focada em complementar o papel do mercado privado de crédito, abandonando de vez a veleidade de o substituir, como vimos na sua mal-sucedida experiência recente.
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