Orçamentos negativos - RAUL VELLOSO

O Globo - 11/07

As análises do atual problema financeiro dos governos estaduais pecam por misturarem aspectos estruturais com os conjunturais. Muitos batem com força no forte e inconveniente crescimento do gasto com pessoal que a maioria dos estados tem mostrado nos últimos anos, o que é verdadeiro, mas o problema estrutural é bem mais complexo que isso parece sugerir. Por outro lado, diante da forte crise econômica herdada dos governos Dilma Rousseff, a arrecadação desabou, e isso se sobrepôs de forma devastadora ao gasto, que se elevava fortemente, causando o aparecimento de buracos financeiros de grande dimensão em vários estados. Sem entender direito o que está acontecendo, é complicado sugerir políticas de correção dos desequilíbrios estaduais.

O caso do Rio de Janeiro é bem mais dramático, porque o abalo conjuntural se deveu adicionalmente à queda drástica do preço externo do petróleo, que trouxe ao chão as receitas de royalties, e à crise da Petrobras e de toda a cadeia dela dependente, não somente por isso, mas também pelas práticas de corrupção e má gestão que abalaram a empresa nos últimos anos.

O “x”da questão estrutural dos estados é que, ao contrário do que se pensa, os governadores têm muito pouca margem de manobra na gestão de suas administrações. Na verdade, em muitos casos, os titulares enfrentam algo que se poderia, simbolicamente, chamar de “orçamento negativo”. Depois de se considerarem os vários suborçamentos que dominam o imaginado orçamento básico estadual, o que resta ao governador é um orçamento residual, que se apresenta com muitos poucos recursos para enfrentar as demandas dos segmentos fora daqueles orçamentos privilegiados.

Pegando o caso concreto de Minas Gerais, e com base em dados de balanço, os orçamentos com receitas cativas ou despesas fortemente obrigatórias são os seguintes: Educação, Saúde, Poderes Autônomos (Legislativo, Judiciário e Ministério Público), Outras Vinculações, Serviço da Dívida e Inativos & Pensionistas. Considerando a receita corrente líquida (RCL) conforme definida pela União, o primeiro suborçamento teve, em 2015, 19,2% da RCL total; o segundo, 9,3%; o terceiro, 14%; o quarto, 5,3%; o quinto, 13,2%; e o sexto e último, 34,5% do total.

Somando-se essas parcelas, sobrou para o governador administrar parcela de apenas 4,5% do total. Essa parcela terá de atender às necessidades de todas as secretarias, exceto Educação e Saúde, notadamente a de segurança pública e os investimentos em infraestrutura. A despesa executada por Minas Gerais nesse orçamento residual correspondeu a 28,8% da RCL em 2015, sendo 22,3% para pessoal (ou seja, quase tudo), sobrando 2,3% para outras despesas correntes e míseros 4,2% do total para investimentos.

Nessas condições, o orçamento residual enfrentou um buraco, de saída, da ordem de 24,3% da RCL (28,8 menos 4,5%), para cujo enfrentamento o que o estado pôde obter de outras fontes de receita (receitas de capital etc.) foi algo ao redor de apenas 6,9% da RCL. Finalmente, então, o estado fechou o exercício com um buraco financeiro de 17,4% da RCL ou R$ 9 bilhões.

Esse tipo de situação é, obviamente, muito difícil de administrar, forçando o governante, sem condições de ajustar gastos super rígidos no curto prazo, a jogar boa parte dos gastos discricionários (especialmente investimentos) em “restos a pagar”, ou seja, para serem pagos mais adiante, sujeito a chuvas e trovoadas. E, mesmo se sabendo que o estado mobilizou cerca de R$ 5 bilhões de depósitos judiciais em 2015, sem o que o buraco teria sido bem maior.

Por que os governadores ficaram tão encurralados nos últimos tempos em seu mini orçamento residual? Primeiro, porque os lobbies dos suborçamentos setoriais (Educação, Saúde e Poderes Autônomos) conseguiram aprovar a regra de que as despesas com inativos e pensionistas deixassem de ser pagas nos seus próprios quartéis. Mandaram a conta para o governador, que passou a encarar a necessidade de obter mais recursos para financiar essas despesas adicionais. No caso de Minas, como dito, a despesa total com inativos e pensionistas chega ao número expressivo de 34,5% da RCL.

Depois, como esses segmentos têm um quinhão da receita garantido, é muito fácil enfrentar os governadores com solicitação de reajustes salariais, alegando que aquela parcela garantida vai ter de ser gasta com seu segmento de qualquer maneira.

Outro suborçamento fora do controle dos governadores é o relativo ao serviço da dívida, basicamente sob controle da União, pois os estados assinaram contratos de renegociação de dívidas no passado, autorizando o governo federal a reter as transferências, ou entrar em suas contas bancárias se fosse necessário, para pagarem o serviço da dívida a ela devido. Além do mais, qualquer novo endividamento tem de ser autorizado pelo Ministério da Fazenda.

Nesses termos, é preciso rever urgentemente a estrutura orçamentária estadual, certamente aprovando a volta dos gastos com aposentadorias e pensões para serem pagos nos suborçamentos setoriais, sem o que o desastre financeiro estadual não se equacionará no tempo requerido.

Raul Velloso é economista