Guerra fiscal e ineficiência - ANDREA CALABI

O GLOBO - 18/06

Os benefícios fiscais concedidos pelos Estados para atrair investimentos privados nas últimas décadas alimentam uma prática política limitada e distorcida de desenvolvimento regional. A definição de uma política nacional, estruturada para dar maior eficiência ao capital e consequentemente às atividades dos Estados, evitaria que as unidades da Federação optassem por essa conflituosa disputa, que está longe de resultar em ganho líquido para o país.

São robustos os estudos econômicos que questionam os efeitos, do ponto de vista nacional, da política de concessão de incentivos estaduais, principalmente baseada no ICMS. Há questões como logística e pressão por investimentos em infraestrutura e serviços públicos, que não são triviais.

O debate se desvirtuou e agora o foco está direcionado a uma questão que se distancia ainda mais da solução do problema. O recente capítulo dessa batalha é a discussão sobre as regras de deliberação do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) para regular a forma como serão concedidas isenções, incentivos e benefícios fiscais ao ICMS.

É importante lembrar o motivo pelo qual os legisladores instituíram a atual regra, isto é, a necessária unanimidade do quorum para beneficiar determinado investimento com menor taxação de ICMS. A unanimidade é um elemento constitutivo que preserva os direitos de um contra um possível “ataque da maioria”.

Justamente por se tratar de uma Federação, o princípio maior da autonomia — aqui retratado sob o prisma da defesa de sua receita tributária — foi preservado e valorizado. E, recentemente, o Supremo Tribunal Federal (STF) referendou esse princípio ao declarar a inconstitucionalidade de leis estaduais que concederam incentivos fiscais sem a validação do Confaz.

Antes, porém, de detalhar esse tema, é relevante contextualizar o papel do ICMS nas contas dos Estados. Ele é o oxigênio do administrador estadual para implementar as políticas públicas. Isso quer dizer que ele sustenta grande parte das despesas da maioria dos Estados para atender as demandas dos cidadãos. Em 1995, o ICMS representava 66% das receitas correntes dos Estados, e, ao longo dos anos, ele perdeu sua participação, chegando em 2010 a 55% do total, reflexo da disputa entre os Estados, que gerou menor arrecadação geral. No caso se São Paulo, esse peso é ainda maior devido ao alto nível de industrialização. Em 2011, o ICMS representou 70% da receita corrente.

Se considerarmos o peso desse imposto em relação às receitas próprias, fica ainda mais clara a sua importância. Em 2010, ele representava 81,6% da arrecadação própria dos Estados.

Para evitar um ataque prejudicial aos orçamentos estaduais, a legislação proibiu a decisão unilateral de conceder o benefício e estimulou o princípio da colaboração, no qual é preciso avaliar o impacto da proposta de um Estado nas contas dos demais. Essa análise é necessária porque o regime de alíquotas interestaduais implica a geração de um crédito, que será pago pelo Estado que receber mercadorias de projetos incentivados fora de sua região. Na prática, ele é obrigado a honrar um crédito originado na produção em outro Estado.

Por isso, a necessidade de deliberação unânime nas decisões no Confaz, para que os Estados possam se manifestar sobre os benefícios que incentivem projetos que interfiram na sua gestão fiscal. Caso contrário, o cenário instalado será uma verdadeira intervenção nas contas alheias, o que se configuraria, aí sim, em um cenário extremo, quase uma guerra civil.