CAMILA VILLARD DURAN - O BC, seus objetivos e sua prestação de contas

O BC, seus objetivos e sua prestação de contas

CAMILA VILLARD DURAN 

O Estado de S.Paulo - 07/09/11

Em 17 de agosto, foi publicado no Diário do Senado Federal projeto de lei, de autoria do senador Lindberg Farias, que tem o intuito de redefinir os objetivos institucionais do Banco Central do Brasil (BC). Ao contrário do Projeto de Lei n.º 102/2007, já em discussão, que atribui ao BC primordialmente os objetivos da estabilidade monetária e financeira, o recente projeto, de número 477, propõe que o BC tenha como finalidade também o estímulo ao crescimento econômico e à geração de empregos. Nesses moldes, o Banco Central aproximar-se-ia do mandato "duplo" que tem o Federal Reserve (Fed), o banco central dos Estados Unidos.

A justificativa do projeto de Lindberg Farias é a de que a política monetária interfere na economia real e que o BC deveria estar incluído no projeto de desenvolvimento do País. Segundo o autor, em recente artigo publicado pelo site Carta Maior, até o Banco Central Europeu (BCE), que tem como objetivo único a estabilidade de preços, adquiriu, durante a recente crise, títulos emitidos por governos europeus no intuito de manter a sua credibilidade econômica.

Primeiramente, é relevante ressaltar que, no âmbito da Lei n.º 4.595/1964, o Banco Central tem objetivos múltiplos. Compete-lhe executar a política definida pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), que se deve pautar pelo "progresso econômico e social do País". Não há definição legal de prioridades. É o decreto inovador do Poder Executivo (n.º 3.088), de 1999, que introduz o sistema de metas de inflação e coloca no centro das preocupações do Banco Central a estabilidade de preços. Qualquer outra eleição de prioridades é resultado de sua atuação prática.

Em segundo lugar, o que a recente crise demonstrou, especialmente para o BCE (responsável pela estabilidade da zona do euro, que não corresponde ao espaço do mercado financeiro europeu), foi a insuficiência de seu objetivo único, que deveria ser combinado com o da estabilidade financeira. O BCE passou a adquirir, no mercado secundário, títulos emitidos por países europeus pela preocupação com a flutuação de preço de ativos, e não por inquietações relacionadas à geração de empregos ou ao crescimento econômico da região.

A estabilidade de preços não garante o bom funcionamento do sistema financeiro, porque a moeda não é neutra. Ela interfere na economia real, porque é crédito. A moeda de economias complexas é escritural, criada por intermediários financeiros na geração de crédito para os mais diversos setores. A estabilidade inflacionária tende a ser propícia à instabilidade financeira, porque, combinada com a liberalização de capitais, implica a redução do custo do crédito e tende a favorecer um boom de consumo e de preços de ativos (cf. M. Aglietta, em seu artigo La rénovation de la politique monétaire).

Mas qual é a implicação prática da combinação de objetivos de origem monetário-financeira com objetivos de interferência na economia real? É conceder a autoridades reguladoras o poder político para arbitrar, em cada decisão, qual objetivo perseguir prioritariamente. É conceder autonomia no que se refere a fins. Entretanto, num sistema representativo democrático, são os poderes eleitos que devem definir os objetivos finais de políticas públicas, porque existem impactos alocativos. O conflito monetário tem natureza distributiva.

Conceder diferentes objetivos ao Banco Central implica maior ônus para as atividades de supervisão, prestação de contas e responsabilização da entidade (accountability). A accountability do Banco Central já é de elevada complexidade. O que dizer de uma autoridade que tenha objetivos múltiplos e conflitantes, em curto e em médio prazos? O BC não deve ter autonomia no que se refere a fins, mas somente operacional. Nesse sentido, o Fed não é modelo a ser seguido.

A despeito da definição de prioridades, a política monetária, conduzida de forma autônoma operacionalmente, já implica arbitragens menores. Afinal, os custos decorrentes de uma política de baixa inflação (impacto sobre as taxas de juros e cambial) vão ser enfrentados pelo governo. No entanto, no caso brasileiro, o Conselho Monetário Nacional, órgão de natureza política, pode, de certa forma, arbitrar esse conflito de objetivos, já que ele é responsável por definir ou alterar o intervalo da meta inflacionária a ser cumprida pelo BC.

Deixar ao Banco Central o poder de escolher qual objetivo político atender prioritariamente é diminuir a sua accountability. Dar-lhe metas de natureza política vai demandar que essa entidade, ao arbitrar entre os diversos objetivos a serem perseguidos, deva ser, sobretudo, responsiva a preferências sociais e políticas casuais. E esse desenho não é adequado para um banco central.

O Banco Central deve garantir estabilidade monetário-financeira, ainda que isso implique o não atendimento de preferências contingentes. A accountability do Banco Central deve ser funcional, baseada em responsabilidades institucionais definidas. Geração de empregos e crescimento devem ser garantidos por outras instituições (como o BNDES, que deveria ser responsivo a preferências sociais e políticas).

Para o Banco Central dever-se-iam propor medidas que reforcem sobretudo a sua accountability. Em vez de se lhe atribuir poderes de natureza política - e não técnica -, melhor seria debater como institucionalizar mecanismos de accountability do BC em relação à sociedade e aos poderes eleitos, no que se refere à integridade da moeda e à solidez do sistema financeiro. Afinal, a confiança na moeda, em sistemas autorreferenciais e de câmbio flutuante, está diretamente relacionada à confiança na instituição do Banco Central.

DOUTORANDA PELA FACULDADE DIREITO DA USP E PELA PARIS 1 PANTHÉON-SORBONNE