CARLOS EDUARDO DE FREITAS E FELIPE OHANA

O descrédito das contas fiscais

CARLOS EDUARDO DE FREITAS  E  FELIPE OHANA

VALOR ECONÔMICO - 24/03/11

A gestão dos Restos a Pagar também foi deturpada.

Tem sido alvo de críticas a gestão criativa aplicada às finanças públicas federais. Mais especificamente, a compra de ações da Petrobras pelo governo federal, tendo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) como intermediário, o que serviu para encobrir despesas fiscais no valor de R$ 25 bilhões.

Esse estratagema não tem sido o único na deturpação do sentido econômico das contas públicas. A gestão dos Restos a Pagar tem tornado ilegíveis os valores de déficit e superávit.

As ações de governo não pagas no exercício são registradas para serem pagas em anos posteriores. Por isso, a denominação de Restos a Pagar. Deve se esclarecer que os pagamentos são efetuados com os recursos arrecadados no exercício fiscal em curso.

Um exemplo do problema. No caso de ações orçamentárias executadas em 2011, que não venham a ser pagas, dois eventos simultâneos ocorrem. Todos os efeitos macroeconômicos se desenvolvem. E tudo terá sido financiado pelos fornecedores, com capital próprio ou de terceiros.

Em 2010, as despesas voluntárias empenhadas totalizaram R$ 186,5 bilhões (5,1% do PIB). Se esse montante viesse a ser integralmente registrado como Restos a Pagar, nenhum pagamento seria feito. Como o Tesouro Nacional só registra despesas que tenham passado no "caixa", os 5,1% do PIB seriam considerados como poupança primária. Ou seja, ajudariam a encorpar o superávit primário, por ausência de despesa. Segundo, os Restos a Pagar - também denominados Dívida Flutuante -, no valor de R$ 186,5 bilhões, deveriam ser captados pelos registros que compõem o cálculo do déficit, na qualidade de novo passivo público federal. Se assim fosse, o cálculo do primário feito pelo Banco Central (abaixo da linha) apontaria a elevação da dívida em 5,1 pontos de percentagem do PIB, corrigindo as contas de "caixa" feitas pelo Tesouro.

Mas isso não ocorre. Parte dos Restos a Pagar é, de fato, registrada como dívida no balanço patrimonial da União (os classificados como "não processados" não são, sequer, dívida). Contudo, Restos a Pagar não caracterizam dívida financeira e, portanto, não são captados no cálculo do déficit. Consequência: pressão de demanda, associada a possíveis tensões inflacionárias, sem que as estatísticas fiscais indiquem as causas do fenômeno.

A tabela mostra a evolução dos saldos de Restos a Pagar ao final de cada ano, de 2006 a 2010. Variações positivas indicam aumento da dívida flutuante e, portanto, déficit primário adicional a ser acrescentado ao valor calculado pelo Governo.

Pelo andar das coisas pode-se substituir o ditado: não será a curiosidade a matar o gato, mas a esperteza

A consequência prática do não reconhecimento das variações da dívida flutuante na apuração dos resultados fiscais do Governo Central tem sido a superestimação de superávits primários, que é o que parece vir ocorrendo desde 2007 com os aumentos recorrentes dos saldos de Restos a Pagar. Em média os superávits primários registrados pelo Banco Central teriam sido 0,7 pontos percentuais do PIB superiores aos respectivos valores efetivos se computadas as variações da dívida flutuante. Os saldos são brutos (valores processados e não processados). Por isso, seria necessária investigação detalhada para isolar-se aquilo que de fato tem características genuínas de dívida flutuante. Em suma, nossos números de dívida flutuante estão superestimados. Isto, entretanto, não invalida o exercício, que evidencia a crescente opacidade das estatísticas fiscais e a dificuldade de sua interpretação.

O outro problema se refere ao "orçamento paralelo" que emerge de Restos a Pagar vultosos, uma vez que a sua liquidação financeira se faz com a arrecadação do exercício em que são efetivamente pagos. Um valor é aprovado no orçamento de 2011. Entretanto, a tabela mostra que há R$ 128,7 bilhões de saldo de Restos a Pagar que potencialmente podem vir a ser pagos ao longo de 2011, ou pelo menos uma parcela deles. Não há regras objetivas a serem atendidas, mas certamente parte dos recursos arrecadados em 2011 custeará uma fração daqueles R$ 128,7 bilhões, que não se sabe qual é; a execução orçamentária de 2011 por sua vez postergará para exercícios subsequentes o pagamento de ações de 2011.

Deve-se mencionar que a média anual dos valores efetivamente pagos nos últimos quatro exercícios alcançou o montante não desprezível de 1,33% do PIB.

Conclui-se com uma preocupação. A "criatividade" na gestão das contas públicas oblitera o significado econômico dos resultados fiscais. Pelo desenrolar da modernidade, pode-se substituir o ditado: não será a curiosidade a matar o gato, mas a esperteza.

Carlos Eduardo de Freitas e Felipe Ohana são economistas